Những điều cần biết về cơ quan ngoại giao trong tranh chấp Mỹ – Trung

 

https://www.luatkhoa.org/2020/07/nhung-dieu-can-biet-ve-co-quan-ngoai-giao-trong-tranh-chap-my-trung/

Những điều cần biết về cơ quan ngoại giao trong tranh chấp Mỹ – Trung

Published 1 week ago on 25/07/2020

By Võ Văn Quản

Nhiều người tìm cách tiếp cận Lãnh sự quán Trung Quốc ở Houston (bang Texas, Hoa Kỳ) ngày 22/7/2020. Ảnh: Getty Images.

Việc chính phủ Hoa Kỳ liên tục đưa ra các yêu cầu thực tế, cũng như đe dọa đóng cửa lãnh sự quán Trung Quốc khắp lãnh thổ nước mình mang lại một bầu không khí hứng khởi trong cộng đồng người Việt trong nước lẫn thế giới. Đây có lẽ cũng là thời điểm hoàn hảo để ghi nhớ các đặc quyền ngoại giao của cơ quan đại diện ngoại giao như đại sứ quán hay lãnh sự quán.

 

Đại sứ quán và Lãnh sự quán khác nhau thế nào?

Đại sứ quán là trụ sở của cơ quan đại diện ngoại giao của một quốc gia tại một quốc gia khác, do Công ước Vienna 1961 về Quan hệ Ngoại giao (Vienna Convention on Diplomatic Relations: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/9_1_1961.pdf) điều chỉnh.

 

Lãnh sự quán là trụ sở của cơ quan lãnh sự của một quốc gia tại một quốc gia khác, do Công ước Vienna 1963 về Quan hệ Lãnh sự (Vienna Convention on Consular Relations: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/9_2_1963.pdf) điều chỉnh.

Lãnh sự quán chỉ thực hiện chức năng lãnh sự (như liệt kê dưới đây). Trong khi đó, chức năng đại diện ngoại giao sẽ bao quát và cao cấp hơn so với chức năng lãnh sự; với các nhiệm vụ bao gồm:

- đại diện cho chính phủ quốc gia cử (sending state) trên toàn bộ quốc gia tiếp nhận (receiving state);

- bảo vệ quyền lợi của công dân mình;

- trực tiếp đàm phán với chính phủ quốc gia tiếp nhận;

- tìm hiểu một cách hợp pháp và phân tích các sự kiện chính trị tại quốc gia tiếp nhận để báo cáo với chính phủ quốc gia cử;

- tất cả các chức năng lãnh sự như cấp hộ chiếu, giấy thông hành, khai sinh, khai tử, kết hôn; hỗ trợ, thăm hỏi, đại diện cho công dân nước mình bị nước sở tại giam giữ, xét xử; cũng như tổ chức và tiến hành các hoạt động thúc đẩy hợp tác – giao lưu kinh tế văn hóa.

Như vậy, có thể thấy đại sứ quán có chức năng bao quát và có tính đại diện cao hơn lãnh sự quán. Chúng ta chỉ có thể thành lập một đại sứ quán của quốc gia cử trên lãnh thổ của một quốc gia tiếp nhận, song có thể thành lập nhiều lãnh sự quán cho nhiều khu vực lãnh thổ khác nhau tùy theo thỏa thuận giữa hai bên.

 

Việc các quốc gia tuyên bố chấm dứt quan hệ ngoại giao (có tính chất đại diện, chính trị) sẽ không đồng nghĩa với việc chấm dứt quan hệ lãnh sự (có tính chất hành chính, dân sự). Điều này khá dễ hiểu bởi việc các quốc gia đi đến tình trạng trì trệ và đấu tranh ngoại giao không đồng nghĩa với việc họ mong muốn công dân của mình gặp khó khăn trong các hoạt động kinh tế, quan hệ xã hội thông thường khác.

 

Trở lại câu chuyện về lãnh sự quán: http://www.china-embassy.org/eng/zmzlljs/t84229.htm của Trung Quốc tại Hoa Kỳ, ngoài một Đại sứ quán Trung Quốc đặt tại thủ đô Washington D.C., còn có năm lãnh sự quán khác đặt tại New York, San Francisco, Chicago, Los Angeles và Houston. Đây đều là những địa điểm làm ăn và tập trung đông học sinh – sinh viên, thương nhân và người Trung Quốc sinh sống.

 

Ngược lại, Hoa Kỳ duy trì một Đại sứ quán tại Bắc Kinh và cùng năm lãnh sự quán bên trong đại lục có trụ sở ở Chengdu (Thành Đô), Guangzhou (Quảng Châu), Shanghai (Thượng Hải), Shenyang (Thẩm Dương) và Wuhan (Vũ Hán). Đấy là chưa tính một trong những lãnh sự quán quan trọng và lớn nhất của Hoa Kỳ ở khu vực Đông Á đặt tại Hong Kong.

Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Bắc Kinh, Trung Quốc. Ảnh: WikiCommon.

Hoa Kỳ có đúng khi yêu cầu đóng cửa cơ quan lãnh sự Trung Quốc?

Hoa Kỳ cáo buộc lãnh sự quán Trung Quốc tại Houston tham gia, tổ chức các hoạt động gián điệp, tình báo, ăn cắp tài sản sở hữu trí tuệ của Hoa Kỳ.

 

Một số báo cáo và chứng cứ: https://www.nytimes.com/2020/07/22/world/asia/us-china-houston-consulate.html của Cục Điều tra Liên bang (FBI) cho thấy lãnh sự quán Trung Quốc tại Houston đang tích cực tìm kiếm và thu thập thông tin y tế nhạy cảm liên quan đến cúm Vũ Hán của các viện nghiên cứu và trường đại học trong khu vực. Cùng với đó là cáo buộc cho rằng cơ quan lãnh sự này đang cố gắng thuyết phục hơn 50 giáo sư, nhà nghiên cứu và các lãnh đạo giáo dục Hoa Kỳ hợp tác chuyển giao nhiều thông tin cho các cơ quan Trung Quốc.

 

Không chỉ vậy, các lãnh sự quán Trung Quốc còn hỗ trợ một cách có hệ thống quân nhân Trung Quốc giấu danh tính để tham gia vào các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội khắp nước Mỹ.

 

Với những cơ sở trên, chính phủ liên bang Hoa Kỳ đưa ra yêu cầu đóng cửa lãnh sự quán Trung Quốc tại Houston. Trung Quốc thì cho rằng đây là hành vi vi phạm pháp quốc tế. Thời báo Hoàn Cầu thuộc Trung Quốc còn khẳng định đây là hành vi vi phạm nghiêm trọng (grave violation) pháp luật quốc tế và các thỏa thuận lãnh sự song phương giữa hai quốc gia.

 

Việc thành lập các lãnh sự quán (cũng như đại sứ quán) theo pháp luật quốc tế đều dựa trên nguyên tắc thỏa thuận và có đi có lại giữa các quốc gia. Nguyên tắc này được ghi nhận tại Điều 2 của Công ước Vienna 1963, và cũng được xem là một trong những tập quán pháp quốc tế lâu đời nhất trên thế giới.

 

Có thể nói rằng, dù lãnh sự quán và đại sứ quán sở hữu các quyền bất khả xâm phạm nhất định, việc cho phép thành lập một lãnh sự quán hay không, vị trí được phép đặt lãnh sự quán và các vấn đề thủ tục liên quan khác (như số lượng nhân viên ngoại giao, nhân viên lãnh sự) phải dựa trên sự đồng thuận của Quốc gia tiếp nhận. Điều này cũng được ghi nhận trong Hiệp ước Lãnh sự Song phương Mỹ – Trung: https://travel.state.gov/content/travel/en/legal/travel-legal-considerations/intl-treaties/Bilateral-Consular-Conventions/Chinese-Treaty.html vào năm 1980.

 

Cho rằng Hoa Kỳ không có thẩm quyền yêu cầu đóng cửa một cơ quan ngoại giao lãnh sự nước ngoài, như cách Hoàn Cầu Thời báo và một số quan chức ngoại giao Trung Quốc mô tả, là không đúng với tinh thần chung của các văn bản pháp luật quốc tế liên quan đến quan hệ lãnh sự.

 

Việc yêu cầu các cơ quan lãnh sự tạm ngừng hoạt động, hay thậm chí đóng cửa hoàn toàn cũng không lạ lẫm gì trong hoạt động ngoại giao thế giới. Mới đây vào năm 2017, chính quyền Nga bắt buộc Hoa Kỳ cắt giảm số lượng nhân viên ngoại giao được phép hoạt động trên lãnh thổ nước này. Để đáp trả, Hoa Kỳ đã yêu cầu đóng cửa Lãnh sự quán Nga tại San Francisco.

 

Tuy nhiên, người viết ghi nhận rằng đóng cửa một cơ quan lãnh sự đồng nghĩa với việc hạn chế các hoạt động hỗ trợ tư pháp, hành chính dành cho công dân của cả hai nước liên quan. Điều này tước đi quyền và lợi ích hợp pháp của rất nhiều công dân vô can trong các tranh chấp ngoại giao. Do đó, nguyên cớ yêu cầu tạm ngừng hoạt động hay đóng cửa một cơ quan lãnh sự cần đủ nghiêm trọng và thể hiện đúng các giá trị pháp quyền.

Lãnh sự quán Hoa Kỳ tại Thành Đô, Trung Quốc, ngày 23/7/2020. Ảnh: Caixin.

Trụ sở cơ quan đại diện ngoại giao – lãnh sự bất khả xâm phạm đến đâu?

Người viết còn nhớ khi nổ ra các cuộc biểu tình đầu tiên chống Trung Quốc vào năm 2007 trước lãnh sự quán Trung Quốc tại thành phố Hồ Chí Minh, nhiều người lớn tiếng phê phán các nhóm biểu tình vì đến quá gần hàng rào an ninh của lãnh sự quán. Họ khẳng định trụ sở lãnh sự quán, đại sứ quán là “lãnh thổ của quốc gia gửi ngoại giao đoàn”, và quốc gia này có toàn quyền “bắn hạ” những người biểu tình đe dọa đến gần hàng rào an ninh.

 

Đây là một trong những hiểu lầm thường thấy về các khu vực ngoại giao hay khu vực lãnh sự.

 

Điều 22 của Công ước Vienna 1961 và Điều 31 của Công ước Vienna 1963 đều ghi nhận một tập quán quốc tế quan trọng về quyền bất khả xâm phạm (inviolability) của trụ sở các cơ quan ngoại giao. Theo đó, đây là những khu vực mà pháp luật của quốc gia tiếp nhận không có hiệu lực. Việc tiếp cận, thâm nhập chúng cần có sự đồng ý minh thị của đại sứ hay tổng lãnh sự.

 

Tuy nhiên, quy định nói trên không biến các khu vực này thành vùng lãnh thổ riêng biệt (separate territory) hay ngoại bang (foreign soil).

 

Năm 1984, khi Đại sứ Quán Hoa Kỳ tại Lebanon bị tấn công, chính quyền của Tổng thống Ronald Reagan đã lập luận rằng đây là cuộc tấn công nhắm thẳng vào “lãnh thổ” của Hoa Kỳ, từ đó cho phép họ trả đũa bằng vũ lực. Hiển nhiên, các luật gia quốc tế đều phản đối việc Hoa Kỳ pháo kích phản đòn vì lập luận này đi ngược lại nguyên tắc công pháp quốc tế.

 

Nhìn chung, bảo vệ các khu vực ngoại giao – lãnh sự nước ngoài vẫn là nhiệm vụ chủ yếu của quốc gia tiếp nhận; trong khi quốc gia gửi ngoại giao đoàn sẽ phải dựa nhiều hơn vào các công cụ ngoại giao và chính trị.